論火災調查原則的重構：以《火災事故調查規定》為視角
發(fā)表日期：2016-08-05 文章來(lái)源：鄧亮
——以修訂的《火災事故調查規定》為視角
摘要：火災調查原則是火災調查價(jià)值取向、基本精神和發(fā)展趨勢的集中體現，是《火災事故調查規定》賴(lài)以制定和實(shí)施所遵循的原理和準則，本文在梳理《火災事故調查規定》具體條文內容的基礎上，對及時(shí)性、客觀(guān)性、公正性和合法性原則的涵義和內容進(jìn)行了分析和研究。
原則一詞來(lái)自拉丁語(yǔ)（principium）,其語(yǔ)意為“開(kāi)始、起源、基礎。”在現代漢語(yǔ)中，原則的含義是說(shuō)話(huà)或行事所依據的法則或標準。作為一部獨立的行政規章，2009年4月通過(guò)的公安部《火災事故調查規定》（公安部第108號令，以下簡(jiǎn)稱(chēng)108號令）是由具體的條文規范組成的有機統一體，而各條文規范之間有機統一的關(guān)系，取決于它們賴(lài)以制定和實(shí)施時(shí)所遵循的相同的準則或原理，這些準則或原理即所稱(chēng)的原則。因此，火災調查原則是指貫穿于火災調查始終，指導調查活動(dòng)實(shí)施的準則或原理，這一定義體現了具有基礎性、規范性、穩定性和抽象性特點(diǎn)的火災調查原則是構成108號令具體規范的基礎性依據，也是指導火災調查工作的最高準則。
公安部第108號令第4條規定：“火災事故調查應當堅持及時(shí)、客觀(guān)、公正、合法的原則”，由此確立了火災調查及時(shí)性、客觀(guān)性、公正性與合法性的四項原則，較之1999年3月發(fā)布實(shí)施《火災事故調查規定》（公安部第37號令，以下簡(jiǎn)稱(chēng)37號令）確立的堅持實(shí)事求是、尊重科學(xué)的原則，無(wú)論是在條文表述，還是內容規范上，其語(yǔ)言更精練、內涵更豐富，也符合作為整體的行政法所遵循的一般性原則。當然，作為108號令維系和普遍奉行的火災調查原則，除了在規章中置以顯著(zhù)的位置，還應將其所包含的內涵和追求的價(jià)值融入至具體的條文規范中，因此，筆者嘗試對及時(shí)性、客觀(guān)性、公正性和合法性原則進(jìn)行分析和解讀同時(shí)，也將條文規范的梳理納入其中，使之抽象與具體相統一，為教學(xué)服務(wù)、指導實(shí)踐。
1、及時(shí)性原則
效率無(wú)疑是行政的本質(zhì)要求，沒(méi)有時(shí)效制約的調查，很難說(shuō)當事人的合法權益和社會(huì )公共利益能夠得到充分的保障。與37號令比較，108令首次明確了及時(shí)性原則，反映了立法者對調查效率與實(shí)體公正之間相互關(guān)聯(lián)的深入認識。當然，及時(shí)性原則的內涵比較豐富的，在108號令中體現為兩個(gè)制度的構建。
1、1調查時(shí)效制度
這里的時(shí)效包括兩種情況：一是在法定期限內，公安機關(guān)消防機構不履行調查職責產(chǎn)生的法律后果。二是在法定期限內，不能完成調查產(chǎn)生的法律后果。對于第一種情況，時(shí)效制度要求公安機關(guān)消防機構及時(shí)展開(kāi)調查，避免因時(shí)間拖延造成證據的毀滅、散失，進(jìn)而影響事實(shí)的正確認定。對于第二種情況，時(shí)效制度要求縮短取證時(shí)間與火災發(fā)生時(shí)間的距離，提高調查過(guò)程中所收集證據的數量和質(zhì)量，促進(jìn)實(shí)體公正的實(shí)現。第37號令對調查時(shí)效的規定很簡(jiǎn)單，僅涉及法律文書(shū)送達的時(shí)限、申請重新認定及作出重新認定的時(shí)限等內容。而108號在調查時(shí)效制度的構建中，比37號令前進(jìn)了一大步。除了進(jìn)一步明確相關(guān)法律文書(shū)的送達時(shí)限、申請復核及作出復核結論的時(shí)限外，重點(diǎn)是明確了調查時(shí)限，彌補了37號令有關(guān)調查時(shí)效規定的不足。108號第18條規定：“公安機關(guān)消防機構應當自接到火災報警之日起三十日內作出火災事故認定；情況復雜、疑難的，經(jīng)上一級公安機關(guān)消防機構批準，可以延長(cháng)三十日”，首次明確了火災調查起止時(shí)間，把接到火災報警作為程序上自動(dòng)宣布調查的開(kāi)始，同時(shí)也規定除情況復雜、疑難的火災外，在其后30日內做出認定是完成調查的底線(xiàn)，進(jìn)而督促公安機關(guān)消防機構在接到火災報警后，積極履行自己的法定職責和義務(wù)，在程序和實(shí)體上共同實(shí)現調查公正。
1、2簡(jiǎn)易程序制度
簡(jiǎn)易程序是相對于普通程序而言簡(jiǎn)化了的調查程序，兩種調查程序分別適用于損害大小、難易程度不同的火災，區分并適用兩種程序可以有效地利用有限的調查資源、提高調查效率。第37號令中沒(méi)有確定簡(jiǎn)易程序，但迫于調查資源的限制，火災調查實(shí)踐中根據火災事實(shí)簡(jiǎn)化普通調查程序的情況也并不少見(jiàn)，特別是近年來(lái)，一些地方性簡(jiǎn)易調查程序規定的出臺，為緩解調查資源緊張，解決事實(shí)上的調查不作為發(fā)揮了重要作用，也為108號令制定簡(jiǎn)易程序做了大膽的嘗試、積累了的經(jīng)驗。從具體條文來(lái)看，108號令對調查簡(jiǎn)易程序的規定分為兩部分內容：一是簡(jiǎn)易程序的適用范圍，二是簡(jiǎn)易程序的實(shí)施步驟。由于簡(jiǎn)易程序的適用范圍是劃分簡(jiǎn)易程序與普通程序的分水嶺，筆者著(zhù)重對此問(wèn)題進(jìn)行分析。108號令第12條規定：“同時(shí)具有下列情形的火災，可以適用簡(jiǎn)易調查程序：①沒(méi)有人員傷亡的；②直接財產(chǎn)損失輕微的；③當事人對火災事故事實(shí)沒(méi)有異議的；④沒(méi)有放火嫌疑的。”客觀(guān)的說(shuō)，第12條關(guān)于簡(jiǎn)易程序適用范圍的規定在方向是明確的、清楚的，但一些問(wèn)題值得引起關(guān)注。一是對“無(wú)人員傷亡、直接財產(chǎn)損失輕微”情況的理解要準確、標準要量化，防止出現不同調查機關(guān)理解不同的情況，造成簡(jiǎn)易程序適用的不規范；二是對當事人是否有異議是否作為要件之一仍需要仔細斟酌。在保障當事人合法訴求的同時(shí)，也要能夠排除沒(méi)有根據的“異議”，保障調查的順利進(jìn)行，防止不受制約、毫無(wú)根據的“異議”導致簡(jiǎn)易程序最終流于紙面，束之高閣。
2、客觀(guān)性原則
所謂客觀(guān)性原則就是要求火災調查人員按照火災發(fā)生的本來(lái)面目去研究認識火災，用科學(xué)的方法分析火災發(fā)生、發(fā)展的規律，不主觀(guān)臆斷、不先入為主，具體包含兩方面的內容。
2、1火災調查要遵循客觀(guān)規律
火災調查不僅是一種執法活動(dòng)，還依賴(lài)于人們對火災這一現象的認識程度，因此，火災調查工作既要符合依法行政的要求，也要遵循科學(xué)規律。第108號令對起火原因與災害成因的劃分，及具體認定內容的規定，反映了對調查客觀(guān)規律的尊重，也是對其法律與科學(xué)統一的最佳詮釋。
一是區分了起火原因與災害成因。108號令第29條規定：“公安機關(guān)消防機構應當根據現場(chǎng)勘驗、調查詢(xún)問(wèn)和有關(guān)檢驗、鑒定意見(jiàn)等調查情況，及時(shí)作出起火原因和災害成因的認定”。第31條規定：“災害成因的認定應當包括下列內容：①火災報警、初期火災撲救和人員疏散情況；②火災蔓延、損失情況；③與火災蔓延、損失擴大存在直接因果關(guān)系的違反消防法律法規、消防技術(shù)標準的事實(shí)”。上述規定表明，對于一個(gè)完整的火災而言，絕大多數是由多種影響因素共同作用的結果，不僅包含引發(fā)火災的因素，也包括導致火災發(fā)展、蔓延和擴大的因素，因此，將火災調查認定的內容劃分為起火原因和災害成因，是客觀(guān)認識火災發(fā)生、發(fā)展規律基礎上所作的科學(xué)判斷，有利于全面查明火災事實(shí)，維護當事人合法權益，也利于公安機關(guān)消防機構調查公信力的提高。
二是明確了起火原因的認定內容?；馂牡陌l(fā)生、發(fā)展受多方面因素的影響，加之燃燒本身具有很強烈的破壞作用，火災現場(chǎng)的各種痕跡、物品與火災事實(shí)之間的聯(lián)系被隱蔽了起來(lái)，甚至由于部分痕跡、物品的損毀、消失，阻斷了這種聯(lián)系，使得起火原因的認定異常困難。37號令要求調查機關(guān)必須認定火災原因的規定本無(wú)可厚非，但實(shí)踐調查中幾種起火原因并存，無(wú)法排除的情況經(jīng)常出現，據此情況下要求調查機關(guān)作出原因認定，不但沒(méi)有事實(shí)依據，也不符合客觀(guān)認識的規律。因此，108號令第30條：“對起火原因已經(jīng)查清的，應當認定起火時(shí)間、起火部位、起火點(diǎn)和起火原因；對起火原因無(wú)法查清的，應當認定起火時(shí)間、起火點(diǎn)或者起火部位以及有證據能夠排除的起火原因”的規定，還原了起火原因認定的本來(lái)面目，使調查認定更加尊重客觀(guān)、尊重事實(shí)，真正最大限度的保護了當事人的合法權益。
2、2證據調查要客觀(guān)
在火災調查工作中，火災殘留物、各種痕跡、詢(xún)問(wèn)筆錄、勘驗筆錄，以及鑒定結論等都是認定火災事實(shí)的證據。調查人員通過(guò)收集、審查、判斷這些證據，使之形成一條完整的證據鏈，最終得以認定火災事實(shí)。在此過(guò)程中，證據收集、審查、判斷等一系列調查活動(dòng)是影響火災事實(shí)認定的關(guān)鍵。值得肯定的是108號令在如何規范取證手段和程序，以及對關(guān)鍵證據的調查取證等方面作出了的一系列規定。比如第21條規定了現場(chǎng)提取痕跡、物品的具體程序，第22條對如何進(jìn)行現場(chǎng)實(shí)驗作出了規定，第24條、第25條則對尸體檢驗、鑒定和人身傷害鑒定作出了規定，有效的規范了調查機關(guān)的證據調查活動(dòng)，保證了所收集、審查、判斷證據的客觀(guān)真實(shí)性。
3、公正性原則
公正性原則是一切法律的基本原則，也是構建社會(huì )主義和諧社會(huì )的核心價(jià)值取向。堅持公正性原則，既是公安機關(guān)消防機構依法調查的內在要求，也是構建和諧社會(huì )，促經(jīng)社會(huì )公平、正義的關(guān)鍵所在。公正原則包括程序公正與實(shí)體公正兩方面的要求。
3、1調查程序公正
調查程序公正的前提和基礎是保障當事人必要的調查知情權?？梢灶A見(jiàn)，不受監督和制約的調查，堅持公正只能是一句空洞的口號。程序公正除了要求公安機關(guān)消防機構在進(jìn)行火災調查時(shí)，與火災事實(shí)有利害關(guān)系的調查人員應當主動(dòng)回避外，還包括公安機關(guān)消防機構在對火災進(jìn)行認定與處理前，應當事先通知火災當事人，并聽(tīng)取當事人對火災事實(shí)的陳述、申辯的要求。因此，108號令第32條規定：“公安機關(guān)消防機構在作出火災事故認定前，應當召集當事人到場(chǎng)，說(shuō)明擬認定的起火原因，聽(tīng)取當事人意見(jiàn)；當事人不到場(chǎng)的，應當記錄在案”。之所以要事先通知火災當事人，關(guān)鍵是使火災當事人對可能承擔的不利后果有所了解和認識，這種必要的了解和認識，不但可以化解當事人對火災事故認定與處理中存在的疑問(wèn)和抵觸情緒，也為當事人履行必要的法律義務(wù)進(jìn)行準備。
3、2調查實(shí)體公正
調查實(shí)體公正的內容包括：要求公安機關(guān)消防機構依法調查、不偏私，平等對待火災當事人，以及合理處理火災事故，不專(zhuān)斷等。108號令沒(méi)有從正面要求公安機關(guān)消防機構應當如何實(shí)現實(shí)體公正，但通過(guò)對違反調查公正應承擔的法律責任的規定，對實(shí)體調查公正提出了要求。108號令第44條規定：“公安機關(guān)消防機構及其工作人員有下列行為之一的，依照有關(guān)規定給予責任人員處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：①指使他人錯誤認定或者故意錯誤認定起火原因、災害成因的；②瞞報火災、火災直接經(jīng)濟損失、人員傷亡情況的；③利用職務(wù)上的便利，索取或者非法收受他人財物的；④其他濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的行為。”
4、合法性原則
合法性原則是指公安機關(guān)消防機構在法律、法規授權的范圍內，依法展開(kāi)調查活動(dòng)，并承擔因違法行使調查職權而產(chǎn)生的法律責任?；馂恼{查合法性原則主要包括調查主體合法與調查職權合法兩部分內容。
4、1調查主體合法
調查主體合法即要求公安機關(guān)消防機構是能以自己的名義擁有和行使行政調查職權，并能夠對調查行為產(chǎn)生的法律后果承擔法律責任。在我國，火災調查主體的相對比較復雜，既包括作為調查主要力量的公安機關(guān)，也包括公安機關(guān)以外的其他調查主體。在公安機關(guān)內部，也存在鐵路、交通、民航、森林消防機構與地方消防機構相互交叉、共存的情況，調查主體不明確，直接導致調查責任不明確，更會(huì )帶來(lái)互相推諉、扯皮的現象。從108號令有關(guān)調查主體規定的篇幅比重來(lái)看，新修訂的《火災事故調查規定》對規范調查主體是費了心思的。比如第5條規定：“火災事故調查由縣級以上人民政府公安機關(guān)主管，并由本級公安機關(guān)消防機構實(shí)施；尚未設立公安機關(guān)消防機構的，由縣級人民政府公安機關(guān)實(shí)施。公安派出所應當協(xié)助公安機關(guān)火災事故調查部門(mén)維護火災現場(chǎng)秩序，保護現場(chǎng)，控制火災肇事嫌疑人。鐵路、交通、民航、林業(yè)公安機關(guān)消防機構負責調查其消防監督范圍內發(fā)生的火災”。該條三款分別對消防機構與公安機關(guān)之間的相互關(guān)系，公安派出所在火災調查中的職責，以及鐵路、交通、民航、林業(yè)系統消防機構與地方消防機構職責范圍作出了規定，對理順各調查主體的職責有重要意義。
4、2調查職權合法
調查職權的合法性包含公安機關(guān)消防機構合法擁有調查職權，并且正當行使該職權兩層含義。在行政隸屬關(guān)系上，公安機關(guān)消防機構雖然是公安機關(guān)下設的職能部門(mén)，但調查職權卻是由法律設定直接取得的，因此，公安機關(guān)消防機構能夠以自己的名義直接履行火災調查職權。要求公安機關(guān)消防機構正當的行使該職權則是指公安機關(guān)消防機構在火災調查中實(shí)施的方法、手段要符合法律、法規的規定，同時(shí)，要求按照法定的程序，保證及時(shí)開(kāi)展調查，收集到有效、合法的證據，即公安機關(guān)消防機構行使調查權所遵循的程序應該由法律、法規加以明確規定，并確保調查主體嚴格遵守，否則，就要承擔相應的法律后果。108號令對公安機關(guān)消防機構如何正確履行調查職權規定是比較詳盡的，例如，第14條規定：“除依照本規定適用簡(jiǎn)易調查程序的外，公安機關(guān)消防機構對火災進(jìn)行調查時(shí)，火災事故調查人員不得少于兩人。必要時(shí)，可以聘請專(zhuān)家或者專(zhuān)業(yè)人員協(xié)助調查”，明確了調查的基本條件。第19條至第22條規定了公安機關(guān)消防機構在調查詢(xún)問(wèn)、現場(chǎng)勘驗、痕跡物品提取、現場(chǎng)實(shí)驗應當遵循的程序和要求。第23條至第26條則對痕跡、物品、人身如何實(shí)施鑒定、檢驗進(jìn)行了規定。
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作者簡(jiǎn)介
鄧亮，男，法學(xué)碩士，現為武警學(xué)院消防工程系火災調查教研室副教授、副主任，主要從事火災調查相關(guān)教學(xué)和科研工作。
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